Монархическая форма правления до сих пор широко распространена в мире, приблизительно пятая часть государств является монархиями. Во всех монархических государствах, независимо от их форм, считается, что монарх обладает исполнительной властью, хотя в подавляющем большинстве стран он такой власти реально не имеет.
По общему правилу, монарх занимает свой пост по наследству. Исключения очень редки. Лишь при прекращении династии происходят выборы нового монарха.
В последние десятилетия в Великобритании осуществляются радикальные конституционные реформы, трансформирующие всю систему государственного управления. Эти реформы, в частности, были вызваны вступлением Соединенного Королевства в Европейский Союз и обязательствами приведения внутреннего законодательства в соответствие с законодательством данной организации. Одним из элементов конституционных преобразований в Великобритании является реформа местного управления. Основными направлениями данной реформы являются: модернизация процесса принятия решений, оптимизация механизма обслуживания населения, изменение структуры местного управления и организации местной исполнительной власти (в том числе и введение прямых выборов мэра в отдельных территориальных единицах), обеспечение развития экономики и благосостояния населения, охрана окружающей природной среды, а также выработка новых этических рамок поведения должностных лиц органов местного управления.
Цель данного исследования изучить систему государственного управления в современной монархии, на примере Великобритании. Для этого необходимо решить следующие задачи:
изучить историю создания и особенности англосаксонской системы государственного управления;
рассмотреть современную систему государственного управления в Великобритании;
провести институциональный анализ государственного управления;
проанализировать организацию местных органов власти;
выявить особенности государственной службы;
изложить проблемы и возможные пути реформирования системы государственного управления Великобритании.
Объект работы - система государственного управления Великобритании.
Предмет работы – пути реформирования системы государственного управления Великобритании.
Методологической основой исследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществить всесторонний анализ системы государственного управления Великобритании, его функционирования на современном этапе и сделать выводы по предмету исследования. Использованы, в частности, исторический, логический, системно-структурный, структурно - функциональный методы, а также метод сравнительного правоведения.
1 Особенности развития государственного управления в Великобритании
1.1 История создания и особенности англосаксонской системы государственного управления
Англосаксонская правовая семья является одной из наиболее распространенных в мире. Ею охватывается территория таких государств, как Англия, США, Канада, Австралия, Северная Ирландия, Новая Зеландия и многие другие. Почти третья часть населения Земного шара в настоящее время живет по принципам, изначально заложенным в данную правовую семью и, в особенности, в ее ядро — английское право. Следует видеть различие между узкой концепцией английского права, рассматриваемого как свод юридически обязательных норм, и универсальностью этого права, понимаемого как модель для значительной части человечества.
Великобритания (официальное название государства – Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии) расположена на Британских островах и близлежащих архипелагах в северо-западной части европейского континента.
Великобритания состоит из 4 административно-политических частей: Англии (39 графств, 6 метрополитенских графств и Большого Лондона), Уэльса (8 графств), Шотландии (9 районов и островной территории) и Северной Ирландии (26 округов).
Великобритания - высокоразвитое индустриальное государство, одна из ведущих держав. По объему промышленного производства она занимает пятое место в мире - после США, Японии, ФРГ и Франции.
В Великобритании (как и в США) до второй половины XIX века не существовало института постоянной, профессиональной гражданской службы в современном значении этого слова. Министерства, штат которых составляли клерки, появились в этой стране достаточно рано, еще во второй половине XVIII века. Однако должности в них покупались и продавались держателями королевских патентов так, словно они были частной собственностью. Некоторые функции выполнялись лицами, для которых служба не являлась основным занятием, и они совмещали их с другими обязанностями. На чиновников смотрели как на личных помощников держателя должности у короны, получавших часть дохода от патента. Государственные должности предоставлялись в порядке патронажа, система экзаменов или конкурсов отсутствовала, процветал непотизм.
Только в 1850-1870 гг. в Англии была осуществлена реформа, приведшая к образованию постоянной, профессиональной службы. Реформу подготовили и реализовали два выдающихся политических деятеля Англии - Ч. Тревельян, крупный чиновник, имевший богатый опыт административной работы в Индии, и С. Норткот, член Палаты общин. Сущность реформы Норткота - Тревельяна состояла в ликвидации системы патронажа и введении системы открытых конкурсных экзаменов. Помимо этого, персонал всех министерств был объединен в единую гражданскую службу, устанавливались новые правила продвижения по службе, оплаты и назначения пенсий.
Однако из-за противодействия сторонников патронажной системы проведение реформы растянулось на много лет. Несмотря на существование Комиссии по делам гражданской службы (созданной в .), которая проводила конкурсы для кандидатов, в течение длительного времени продолжал существовать негласный патронажный контроль. В . был издан приказ, установивший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии руководство всей новой системой набора [11, с.61].
Английские политологи и юристы рассматривают реформу Норткота - Тревельяна как важный вклад в развитие административно-государственного управления, с помощью которого английскому правящему классу удалось выковать в лице бюрократии надежное орудие контроля над государственным аппаратом. Именно эта реформа заложила основы современной гражданской службы в Великобритании, которая вплоть до 70-х годов нашего века не подвергалась каким-либо конструктивным изменениям. Отличительной чертой английской административной системы, сложившейся к началу XX века, явилось разделение политической и административной сфер. Все дела министерств, даже самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба существовала отдельно от политической (или парламентской) Службы Короны.
Основной причиной, по которой в Великобритании утвердилась «система добычи» и развился институт неполитической гражданской службы, было исторически сложившееся отношение чиновников к должности как к частной собственности. Другой важной причиной английские политологи считают стремление поднимающейся английской буржуазии ограничить влияние короля в парламенте. Акт о престолонаследии . установил несовместимость членства в парламенте с нахождением на оплачиваемой должности у Короны.
Несмотря на эти особенности в развитии института английской гражданской службы, в политической жизни страны происходили те же процессы, которые мы наблюдали в других европейских странах и США. Уже в конце XIX века в английском государственном аппарате высшие чиновники начинают вносить предложения по политическим вопросам. В . было признано, что в обязанности высших чиновников министерств (на уровне секретарей-помощников и выше) входит давать министру политические советы.
Великобритания имеет сильные традиции самоуправления в рамках унитарной системы административно-государственного управления. В течение всего XIX столетия рост британского правительства на местном уровне также способствовал некоторой децентрализации административной власти в стране.
Все графства и города Великобритании избирают свои Советы, которые формируют постоянные административные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Эти Советы управляют полицией, образованием, здравоохранением и социальным вопросами. Центральная администрация имеет право в любой момент вмешиваться в местные дела и исправлять решения местных властей по своему усмотрению. Но на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, так как британцы высоко ценят местную автономию.
Институт современной гражданской службы сложился сравнительно недавно - в 70-е годы нашего столетия. В этот период в стране были проведены крупные административные реформы. Комитет по реформе гражданской службы возглавил лорд Фултон. Он представил правительству доклад «Гражданская служба», в котором содержалось 158 рекомендаций. Все они были приняты правительством.
Констатировав недостатки гражданской службы в стране и назвав ее «антикварной», комитет Фултона предложил принципиально новую модель гражданской службы - менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять методы руководства в бизнесе, рациональные и эффективные. В основу планов реорганизации гражданской службы была положена американская модель административно-государственного управления [12, с.69]
В соответствии с рекомендациями комитета Фултона организационная структура министерств была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по планированию политики. Их задачей стало следить за тем, чтобы повседневные политические решения в министерствах принимались с учетом долгосрочных политических перспектив. Появилась должность старшего советника министра по вопросам политики. Этот советник назначался министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (т.е. из числа так называемых аутсайдеров). В дополнение к этому министру предоставили право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сам сочтет необходимым.
Как видно, модель, предложенная комитетом Фултона, весьма близка к той, которая существует во Франции и в США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета, состоящие из государственных служащих, уходят в отставку вместе с министром.
Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, - это лояльность. Как нарушение ее рассматривается членство в «левых» партиях. В циркуляре . прямо сказано, что гражданские служащие «должны сохранять сдержанность в политических вопросах». Служащие низших ступеней должны получать специальные разрешения для участия в политической деятельности [7, с.58].
1.2 Современная система государственного управления в Великобритании
Великобритания - конституционная монархия. Главой государства является король (королева). Королевский трон в Великобритании переходит по наследству от отца к старшему сыну, но если у короля нет сыновей, то трон наследует старшая дочь короля. Муж царствующей королевы не приобретает титула и полномочий короля - он носит титул принца - консорта.
Местное самоуправление, орган власти для определения и осуществления мер в пределах ограниченной территории внутри и меньше, чем в целом государстве. Та или иная степень местного самоуправления характерна для каждой страны мира, хотя степень эта чрезвычайно значительна. Этот вариант-местное самоуправление-важен тем, что в нем делается упор на свободу местного самоуправления принимать решения и действовать.
Различие между этими двумя терминами имеет не только техническое значение, поскольку они связаны с различием, которое иногда проводится между деконцентрацией и децентрализацией. Местное самоуправление часто, но не обязательно, связано с первым; местное самоуправление-со вторым. Эти различия важны, даже если они размыты. Деконцентрация в широком смысле означает, что ради удобства некоторые функции были переданы от центрального правительства к администрации на местах. Власть по-прежнему осуществляется через должностных лиц, назначаемых центром и ответственных перед ним, а центр наделен полномочиями и дискреционными полномочиями. С другой стороны, децентрализация представляет собой местное самоуправление в тех областях, где полномочия по принятию решений были переданы Совету избранных на местном уровне лиц, действующих по своему усмотрению с должностными лицами, которых они сами свободно назначают и дисциплинируют .
Термин "местное самоуправление" традиционно используется для обозначения местного самоуправления в Соединенном Королевстве и Германии . Так, в Основном законе (Конституции Германии) говорится: “ муниципалитетам должно быть гарантировано право регулировать все местные дела самостоятельно, в пределах, установленных законами.” С другой стороны, измененная Конституция французской Пятой республики говорит “ " в соответствии с условиями, предусмотренными Уставом, эти [местные общины] являются самоуправляющимися через выборные советы и имеют право принимать постановления по вопросам, входящим в их юрисдикцию."Это выражает дух деконцентрации.
Как бы тесно ни были связаны полномочия и нормативные акты Центрального аппарата с местными должностными лицами, определенная степень дискреции неизбежна. Зачастую, опять же, довольно чистые органы местного самоуправления, такие как районные советы в Соединенном Королевстве, обязаны выполнять цели центрального правительства. В первую очередь подразделения местного самоуправления, они одновременно являются подразделениями местных обязательств, действующих в соответствии с распоряжением центрального правительства в отношении таких услуг, как образование и охрана правопорядка.
Таким образом, современное местное самоуправление имеет двоякий аспект—это смесь как деконцентрации, так и децентрализации, Центрального удобства и признания того, что не все полномочия должны осуществляться Центром. Эта смесь проявляется в том, что некоторые полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, осуществляются в обязательном порядке и под довольно строгим контролем центральной власти при финансовой поддержке, а другие-нет. Эта смесь порождает высокую сложность современного местного самоуправления. Кроме того, местное самоуправление представляет собой децентрализацию работы государства, основанную на территориальном распределении услуг, в отличие от (1) разделения на департаменты в центре или (2) децентрализации функций в пользу государственных корпораций. В местном самоуправлении территориальное распределение власти является сущностью.
История местного самоуправления в Западной Европе, Великобритании, США и России свидетельствует о растущем осознании его значимости. Это осознание является продуктом развития приходской и городской жизни, которая началась задолго до возникновения современного государства между XV и XVII веками. Любой центральный контроль над этими и другими областями был, вплоть до XVIII века, довольно скудным. Заметными исключениями были Франция времен Жана-Батиста Кольбера или Пруссия XVII века, где местные власти уже были подчинены тяжелой руке центральных интендантов в первом и военный комиссариат во втором. Многие германские государства, такие как ганзейские города, были не чем иным, как городами . В Англии и особенно в Новой Англии местные единицы—приходы , города и поселки—возникли из своих истоков как стихийные самоуправляющиеся единицы. Так было и в России, хотя там цари взяли под строгий контроль города через своих губернских правителей и над миром —деревней-земледельческой единицей-через налоги, полицию и бояр . Государство колонизировало некоторые города с самого начала. Различные местные подразделения постепенно интегрировались государством, которое требовало от них обязательств в отношении мира, преступности и полицейских обязанностей, налогов, военных поставок, помощи бедным и шоссейных дорог. В соответствии с указами, статутами или судебными решениями местные единицы были подчинены, так что идея неотъемлемого права на самоуправление была уничтожена. К XIX веку все местные единицы стали юридическими существами государства, подчиненными по своей власти и действующими самостоятельно только при попустительстве.
Местное свободы 19-го века были оспорены (1) скорости передачи данных, что сократило время на администрирование, (2) требований плановой экономики, (3) роста общенациональных политических партий с социальных программ, единых для всех частей страны, (4) рост сознания в пользу национального минимумом услуг, (5) осознание того, что лучшей технического администрирования современных коммуникаций требует областях, связанных центральном плане, что отличается от традиционных, и (6) нужд гражданской обороны от воздушного нападения. Это мощные силы, работающие против претензий на чисто эгоистичное правительство. С другой стороны, местные свободы поддерживается необходимость (1) интимное местное знание и вариации, (2) интенсивность местных интересов и призыва лояльности и сотрудничества, (3) небольшие участки для легкого воздействия на гражданина-потребителя на должностных лиц-производителей, (4) доступной области политическое образование, (5) противовес злоупотреблений центральной власти, и (6) демократические ценности плюрализм политический опыт и уверенность. Во всех планах децентрализация, будь то к региональному агентству такие, как администрация долины Теннесси в США или к традиционным единицам, являются неотложными, необходимыми и плодотворными.
Основными характеристиками местного самоуправления, которые могут быть изучены путем сравнения Великобритании, Германии, США и России, являются (1) конституционный статус, (2) области и органы власти, (3) полномочия, (4) финансы и местная Свобода, (5) организация и (6) центральный контроль.
В Соединенном Королевстве местные органы власти являются подчиненными корпорациями, образованными на основании актов парламента или уставов. Их полномочия и иммунитеты вытекают из статута и судебного толкования. У них есть много обязательных обязанностей и огромное поле разрешительных полномочий. Каждый орган власти является независимым в пределах сферы полномочий, санкционированных центральным правительством; никакой иерархии органов власти не существует. Местные советники свободно избираются и составляют местную исполнительную и законодательную власть. Центральное правительство не назначает и не утверждает местных исполнительных органов, хотя некоторые важные местные должностные лица нуждаются в квалификации, предусмотренной таким образом. Местные органы власти объединяют многие функции и не являются, подобно школьным или санитарным районам в Соединенных Штатах, едиными функциями или органами, созданными для конкретной цели. Местные финансы-так называемые ставки—привлекаются на местном уровне в размере и присваиваются в деталях с небольшим вмешательством центрального правительства.
Хотя местные органы власти обладают значительной свободой в использовании своих разрешительных и даже обязательных полномочий, они действуют в рамках судебного контроля, чтобы не выходить за рамки своих полномочий или не проявлять халатности, и они находятся под постоянным центральным административным контролем. Для системы характерно условие локального централизации партнерства. Местные подразделения очень мощные. Они оказывают важное влияние на центральную администрацию через своих членов парламента и через их все более широкое представительство о консультативных советах и комитетах, официально прикрепленных к нескольким департаментам. Ассоциация местного самоуправления является общенациональным органом, который оказывает помощь различным классам местных органов власти.
Немецкое местное самоуправление (исключая нацистскую эпоху) попыталось объединить традицию свободной и инициативной гражданской жизни с полным народным освобождением, которое впервые появилось только в 1919 году. Его иерархическая система с сильным центральным надзором, восходящим к XVIII веку, была немного ослаблена во время Веймарского периода. Положение местной исполнительной власти , будь то Бюргермейстер или Магистраз, которое было ратифицировано центральным правительством, было нарушено всеобщим избирательным правом 1919 года, которое заменило олигархическую трехклассовую систему. Гемейнде был предоставлен очень широкий круг полномочий (община), будь то сельская или городская, по основным законам, таким как прусский Stadteordnung 1808 года, Kreisordnung 1872 года и Provinzialordnung 1873 года. Хотя эта власть стала ограничиваться финансовой строгостью, немецкие города проявили большую предприимчивость и развили много коммунальных услуг. Нацистская система в целом сохранила рамки областей и органов власти, но отменила все выборы и заменила назначенных советников и руководителей, над которыми доминировали нацистские должностные лица. После Второй мировой войны несколько штатов быстро восстановили местное самоуправление, и Конституция это гарантировала. Эта система была распространена на восток после воссоединения страны в 1990 году.
В США основными чертами конституционного статуса местных органов власти являются разнообразие форм устройства в различных штатах и большая степень свободы местных единиц, которые происходят от раннеанглийского township формы, усиленные миграцией в новые земли. Тем не менее, эта свобода подчинена и определяется государственными статутами и уставами, дающими корпоративный статус. Специальная Хартия, касающаяся отдельных городов; общая Хартия, представляющая собой общегосударственный муниципальный кодекс; и Хартия, предоставляющая статус путем классификации местных единиц по привилегиям, являются различными средствами, пытающимися придать местным единицам статус, который освобождает их от необходимости повторного применения к законодательному органу, подвергая их твердому образцу разрешений и ограничений. Поправки тем не менее, все еще требуется обращение к законодательному органу, и рост требует полномочий в дополнение к общему гранту.
Уставы местного самоуправления, предоставленные законодательным органом штата, позволяют городу разрабатывать свой собственный устав на основе местной конвенции, иногда требующей законодательной ратификации, а иногда и нет. Другая система позволяет местным органам выбирать одну из нескольких форм устава, предусмотренных в общем праве государства. Существует большая независимость и энергичность, нет иерархии, мало централизованного административного контроля и много судебного контроля для удержания подразделений в их уставе и уставном положении.
Система местного самоуправления царской России представляла собой одну из абсолютных централизованных иерархий, выполнявшуюся через губернаторов 78 губерний, с полицейскими, военными и налоговыми полномочиями и скудным признанием прав местного самоуправления. В губернских и сельских управах преобладали помещики, имевшие ex officio право председательствовать в местной администрации, особенно в земстве., созданная в 1864 году для управления провинциями под строгим контролем императорских губернаторов. Земство (с косвенным и неравноправным классовым правом), тем не менее, несмотря на царский контроль, добилось успехов в образовании, здравоохранении, благосостоянии и развитии сельского хозяйства. Советская Конституция 1936 года, Декрет о городских советах (1933 год) и конкретные декреты об экономическом и социальном планировании наделили местные органы власти необычайно широкими конкретными полномочиями, но очень жестко подчинили их иерархическому контролю со стороны вышестоящих органов вплоть до центрального правительства различных республик, а в некоторых случаях и самого Союза. Власть и руководство были сильно централизованы и в конечном счете оживлялись Всесоюзным Министерством государственного управления и государственной прокуратурой. Все подразделения, от низших до высших, управлялись в единстве вездесущей деятельностью Коммунистической партии, члены которой по правилам должны были образовывать ячейки для административного “исполнения"."После распада Советского Союза местные органы власти в России пользовались недолгим периодом делегированной власти, но с приходом Владимира Путина на пост президента произошла драматическая перецентрализация власти.
Таким образом, в целом местное самоуправление как местное самоуправление более полно проявляется в британской и американской среде, чем где-либо еще, в некоторой степени в немецкой, и едва ли вообще в России. Тем не менее централизация и контроль над подразделениями, изначально обладавшими властью, сами по себе не являются несовместимыми с активной деятельностью местных подразделений первой линии в вверенных им вопросах.
Местные органы власти в Англии и Уэльсе являются (от небольших единиц вверх): около 9000 приходов и городских советов; десятки районов, округов и городские советы; и десятки столичных районов. Во всех странах наблюдается тенденция к тому, чтобы больше полагаться на такие союзы, где услуги носят широкомасштабный характер, по сравнению с традиционными единицами, несущими ответственность. Местные органы власти являются взаимно независимыми: единогласие требуется для совместных схем,которые полностью разрешены в уставах. Даже некоторые графства слишком малы для крупномасштабного управления, в то время как крайние размеры по площади и населению могут встречаться в каждом из вышеупомянутых классов органов власти.
Области местного самоуправления в Германии включают более 11 000 Gemeinden (общин). Выше по течению от Гемейндена находятся Крайсе (примерно эквивалентные графствам в Англии и США); над ними находятся Regierungsbezirke (административные районы), подразделения центрального правительственного контроля и полицейские власти. Кроме того, существуют многочисленные совместные органы управления дорогами, школами, здравоохранением, пожарами, сельским хозяйством, водоснабжением, газоснабжением и электричеством. Гемейнден демонстрирует огромное разнообразие территории и населения. Существует довольно особый вид холдинговой компании местного самоуправления, АМТ, чтобы управлять общими делами некоторых соседних деревень, пока они все еще остаются отдельными Gemeinden . Более важные изменения в этой области требуют принятия парламентского статута.
В то время как все другие страны объединяют большинство функций местного самоуправления в единых компендиентных областях, США распределили многие из них—особенно образование, здравоохранение и парки—в специальные органы власти. Территориальная структура местного самоуправления в США различается по основанию в зависимости от исторических поселений. В Южном и юго-центральном регионе главной единицей является округ (или приход в Луизиане); в северо-центральном, объединенном округе и поселке; в Новой Англии, город. Конституция Аляски закрепляет полномочия местного самоуправления в районах и городах. В некоторых штатах жители каждого округа могут проголосовать за разделение округа на городские округа. В начале 21-го века насчитывалось около 3000 округов или приходов. Самый маленький имел менее 100 жителей, самый большой (округ Лос-Анджелес, Калифорния) - более 10 000 000.
Вотчина в уезде - это город, обладающий собственными полномочиями, находящийся в непосредственном отношении с правительством штата. Иногда и города, и округа проводят для двух концентрических районов много аналогичных услуг с существенным дублированием персонала и организации. Города являются областями наиболее интенсивной интеграции услуг местного самоуправления. Как и везде, существует напряженность между городом и округом, и после 1930-х годов федеральные власти стали важным прямым сторонником городской безработицы, общественных работ, коммунальных услуг и жилищных программ. Города, которые в основном, но не исключительно полукруглые сообщества и довольно густонаселенные в Новой Англии, Нью-Йорке, Пенсильвании и северо-центральных штатах, играют роль округов в других странах и имеют городские функции, а иногда и статус города. Как части города или округа, есть населенные пункты, называемые деревнями или районами. Законодательный орган штата обычно требует, чтобы такое подразделение достигло определенного уровня населения, прежде чем оно может стать самоуправляющимся.
В России царские области были заменены территориями, областями и областями, уездами (районами), городами и местечками (внутри городов), поселками и деревнями. На вершине пирамиды в Советском Союзе находился Верховный Совет союзной республики. Восходящая связь может быть выражена во фразе Ленина " централизованный надзор с децентрализованной деятельностью."В пределах городов со 100 тысячами и более жителей существовали подчиненные советы, из которых Москва имела 240. Города с численностью населения более 50 000 человек и особенно важные места с меньшей численностью населения получили статус независимых от иерархии районов и были непосредственно подчинены республикам. К этим городам были присоединены окрестные сельские поселения, которые полностью участвовали в управлении городом, но также имели сельские советы. После распада Советского Союза и принятия Конституции 1993 года значительная власть была передана местным административным районам. Создание федеральных округов в 2000 году, однако, означало восстановление контроля со стороны центрального правительства; послы президента в каждом округе обеспечили, чтобы власть Москвы оставалась первостепенной на местном уровне.[13, с.42].
2 Анализ системы государственного управления в Великобритании
2.1 Институциональный анализ государственного управления
Конституционная реформа - это средство, с помощью которого изменения вносятся в то, как управляется Великобритания. Она может включать в себя деволюцию, реформа Палаты лордов и изменения в том, как работает судебная система.
Консерваторы, как следует из их названия, менее склонны проводить конституционную реформу, поскольку они традиционно считают, что институты существуют потому, что они работают и не должны быть "исправлены", если они не сломаны. Так что никаких серьезных конституционных изменений при консервативных правительствах 1979-97 годов не произошло.
Однако в период с 1997 по 2010 год лейбористы провели реформу Палаты лордов, избирательную реформу, делегирование полномочий и региональное правительство, приняли билль о правах (закон О правах человека), Закон О свободе информации, более широкое использование референдумов и закон о конституционной реформе, создав Верховный Суд Великобритании и повысив независимость судебной власти. Эти реформы проводились на разовой основе, без какого-либо системного пересмотра Конституции.
Тем временем консервативно – либеральная демократическая коалиция согласовала большое количество конституционных реформ. К ним относится принятый 5-летний Закон О Парламенте с фиксированным сроком действия. Однако в течение этих пяти лет не были созданы другие. К ним относятся изменение системы голосования на выборах в Вестминстере с FPTP на AV, реформа Палаты лордов для создания выборной палаты, реформа Палаты общин для сокращения числа избирательных округов и изменения границ, а также реформа местного самоуправления, позволяющая гражданам напрямую избирать мэров для управления городами.
Новое консервативное правительство столкнулось с вызовом шотландского национализма, и после шотландского референдума 2014 года будет рассматривать дальнейшую передачу полномочий шотландскому и валлийскому парламентам, а также "Английские голоса за английские законы" для ситуаций, когда затрагивается только Англия. Он также проведет референдум о членстве в ЕС и попытается протолкнуть отмену закона О правах человека и создание "британского Билля о правах".
В Великобритании зародилась и затем получила широкое распространение в других странах, прежде всего в ее бывших колониях, так называемая англосаксонская система местного управления. Эволюция британской системы местного управления имеет длительную историю. Ныне существующая система местного управления Великобритании была сформирована после реформ 70-80 годов XX в.
В Англии местное самоуправление имеет трехступенчатую структуру управления: графства (39) – округа (296) – приходы (около 10 тыс.). Низовыми территориальными ячейками местного управления в Англии являются приходы. В течение 30 последних лет в органах местного самоуправления происходили серьезные структурные изменения; некоторые советы были упразднены, появились новые [8, с.159].
В целом крупные географические подразделения в иерархии занимаются финансовым и административным надзором за основными подразделениями, оказанием экологических и институциональных услуг и услуг полиции, а также оказанием технической и финансовой поддержки и помощи более мелким органам власти. Право действовать всегда представляет собой сочетание конкретного и общего предоставления центральным органом, иногда с изменениями, вносимыми административными надзорными органами и судами.
В Великобритании особый дар власти является высшим. Полномочия предоставляются различным классам органов местного самоуправления общими статутами или специальным дополнением к отдельным органам местного самоуправления в частных или местных актах. Полномочия, предоставляемые общим статутом, являются либо разрешительными (например, управление библиотеками), либо обязательными (например, управление школами или больницами). Эти полномочия содержатся в таких крупных статутах, как закон О муниципальных корпорациях (1835 год) и законы О местном самоуправлении 1933 и 1972 годов. Разрешительные полномочия предлагают удивительно широкие возможности для проявления инициативы. В тех случаях, когда местные органы власти ходатайствуют перед парламентом о принятии частных актов, они могут получить возможность выступить первопроходцами, если они докажут желательность и финансовые возможности, и за успешным управлением иногда следует предоставление полномочий всем органам власти.
В Германии муниципалитеты наделяются учредительными статутами общей властью делать все необходимое для блага муниципалитета . Однако то, что является надлежащим, юридически оспаривается гражданами и административно-центральными ведомствами. Инициатива ограничивается требованиями других общин, частного предпринимательства и государственных органов. В Германии с 1890 года города замечательно развивались с городским хозяйством.
В округах Соединенных Штатов выделяются специальные субсидии. Города получают свои полномочия в хартиях. Они изложены конкретно, но в общих чертах, в то время как дополнительные полномочия предоставляются время от времени.
Советская Конституция предоставляла всем органам местного самоуправления полномочия “руководить культурным, политическим и хозяйственным строительством своих соответствующих территорий” и принимать декреты в рамках законов Союза и Республики. Местные органы власти были в общем неограниченны в своих полномочиях, но во всех случаях они были полностью подчинены центральным планам. За исключением короткого промежутка времени между распадом Советского Союза и принятием Конституции 2000 года, это в целом остается верным в Российской Федерации .
Полномочия, фактически осуществлявшиеся современными местными властями в начале XXI века, значительно опережали все, что было известно в начале XIX века. Тогда основными услугами были Строительство и техническое обслуживание дорог, охрана правопорядка, общественная помощь, устранение проблем со здоровьем и, возможно, пожаротушение и общественное образование. В Великобритании работа местных властей стала включать в себя современные социальные службы и муниципальные предприятия. В других странах ситуация была аналогичной или становилась таковой. Полномочия, обычно осуществляемые местными властями, включали образование вплоть до средней школы и технических школах (в США иногда колледжи и университеты); общественного здоровья в различных экологических и персональные прочие; услуги жилищно обеспечения и управления; городского планирования, зонированияи регулирования застройки; в преодолении бедности и в США, местные органы социального обеспечения услуги; парки, открытые пространства и площадки; меры по совершенствованию сельскохозяйственного производства и осушение земель; строительство дорог и мостов; улиц; городское освещение; противопожарная; охраны правопорядка (больше только властям, кроме как в США); ниже-пример правосудия; пищевых продуктов и лекарств и мер и весов инспекция; предприятия, поставляющие газ, электроэнергию, общественный транспорт и воду; и покупка земли.
Финансы местных органов власти оказывают влияние на их административную свободу. Два из ключевых моментов: (1) их полномочия по увеличению доходов и (2) свобода составления бюджета. Доход может быть получен на основании полномочий общих кодексов или специальных статутов. В Великобритании: а в США основные финансовые ограничения касаются кредитов. В первом случае требуются прежние административные полномочия; в некоторых штатах Соединенных Штатов предписываются ограничения общей задолженности. Немецкие города имеют широкую финансовую свободу, хотя кредиты требуют более высоких санкций. Местные бюджеты, как правило,не нуждаются в высшем одобрении. Гранты от центральной власти и та форма, которую они принимают, являются инструментами контроля , регулирования и стимулирования.
2.2 Организация местных органов власти
Уставы местных органов власти обычно предписывают определенные виды внутренней организации: мэр , председатель, олдермены, а также комитеты и комиссии по исполнительным и законодательным операциям и управлению постоянными кадрами. В американской системе есть четыре заметные формы организации: городское собрание, комиссия система, система совета и мэра, а также система сити-менеджера. Во-первых, собрание налогоплательщиков определяет основные направления политики, выбирает выборщиков и должностных лиц, принимает бюджет, контролирует администрирование и проверяет расходы. Он громоздок для больших городов. В этом случае они могут управляться небольшим числом уполномоченных, которые избираются одновременно в качестве глав исполнительных департаментов и являются коллективно общим правительством города. В других местах одновременно избираются совет и некоторые должностные лица, а также мэр.
В системе сити-менеджера выборный совет назначает должностное лицо исполнительной власти, карьерного чиновника, чтобы активизировать, управлять и назначать других должностных лиц и координировать и составлять бюджет. Этот чиновник работает бок о бок с избранным мэром. Сити-менеджер служит совету, и местные уставы придают ему высокий статус, но он не может быть сильнее, чем авторитет Совета. В целом, американская система отличается своим использованием инициативы и референдума, особенно необходимых в форме комиссии.
При советской системе местный совет избирал из своих членов президиум или исполнительный комитет. Этот орган был формуляром политики, а также исполнителем; совет обсуждал и ратифицировал ее. Помощь президиуму оказывали эксперты или заинтересованные граждане, кооптированные в его комитеты. Эта практика совместного выбора возникла в Великобритании, и многие другие страны впоследствии приняли ее. В постсоветскую эпоху на смену прежним местным советам пришли городские советы, мэры и администраторы, однако объем полномочий, которыми они обладали на местном уровне, в разных регионах был весьма различным.
Интенсивность и методы административного контроля со стороны центральных органов власти являются показателями ограниченности местного самоуправления. Общая опека, характерная для Германии, осуществляется через непрерывную организованную иерархическую бдительность и вмешательство вниз от назначенного центрального департамента до более низких уровней местных органов власти. В Великобритании уставные правила и приказы, издаваемые назначенным центральным департаментом, являются частью опеки.
Санкции административных схем - это более жесткая и специфическая форма централизованного контроля. Она сильна, хотя и не полностью всеобъемлюща в Англии . В Германии она носит более комплексный характер, а в России-почти тотальный через уже упомянутые агентства и структуры. В США высшая санкция встречается редко; она применяется к схемам социального обеспечения и общественных работ, которым помогает федеральная власть, а иногда и к автомобильным дорогам, образованию и больницам, получающим финансовую помощь от Штатов.
Представление периодических докладов носит универсальный характер. Рост стандартов, научных определений, форм и статистического анализа после середины XIX века был мощным инструментом централизации, поскольку как местные, так и центральные чиновники могут быть единодушны в представлении отчетов и принятии решений по правительственным проблемам. Аудит местных счетов центральными должностными лицами является серьезным и важным в Англии. В Германии она носит иерархический характер, переходя в конечном итоге в каждом случае к специальным счетным судам. В США, хотя бухгалтерская и фискальная практика в некоторых случаях регулируется государством, и выборы необходимых местных аудиторов, внешнего и обязательного аудита практически не существует.
3 Проблемы и перспективы повышения эффективности государственного управления в Великобритании
Британская система государственного управления имеет одновременно довольно консервативный и адаптируемый характер. И хотя внешне основные институты управления – Корона, Парламент и Правительство – остаются прежними, сама система управления менялась на протяжении последних двух столетий фундаментально. Это был небезболезненный процесс. Практически каждая реформа в системе государственного управления сопровождалась политическим кризисом и имела один общий недостаток: преобразования были направлены на усиление центральной власти, а не на создание реальной системы сдержек и противовесов. В Великобритании реформа государственного сектора стала немедленным ответом на настоятельную необходимость сокращения национального дефицита. Но на кону стоит более ценный приз-возможность создавать услуги 21-го века: экономически эффективные и устойчивые для будущего, но также более быстрые и более отзывчивые к потребностям людей.
Конечно, ни одна из двух стран не имеет точно такого же опыта. Но во всем мире правительства сталкиваются с аналогичными проблемами: сжатые бюджеты, растущие ожидания, низкий рост. Поэтому нам нужна новая парадигма государственных услуг. Тот, который предоставляет лучшие услуги, ориентированные на потребности пользователей, при гораздо более низких затратах, таким образом, чтобы поддерживать экономический рост.
Это дает правительствам четкий выбор. Неизбирательные нарезки салями для фронтовых служб; мягкий вариант пути наименьшего сопротивления. Проще для бюрократа,которому не приходится сталкиваться с политическими последствиями сокращения штата. Но второй путь - высокий путь сокращения государственных расходов и стимулирования инноваций и перемен-это путь, который нужно пройти.
Вот что мы делали в Великобритании. Это тяжело. Это означает неустанную тяжелую практическую работу. Но это может привести к длительным изменениям.
Во всем мире я видел правительства, борющиеся с теми же проблемами.
Я видел, как сингапурская программа "Государственная служба 21" побуждает сотрудников подвергать сомнению предположения и искать новые способы действий. Я также посетил Индию и увидел, как они осознают важность совершенствования своей гражданской службы посредством обучения.
И я видел, как такие страны, как Эстония и Южная Корея, лидируют в области цифровых технологий.
Особенно меня поразила корейская фраза "Бали-Бали”, означающая" быстро! быстро!- ...конечно, фраза, которая отпечаталась в сердце любого политика? Конечно, тот, с которым моим собственным многострадальным сотрудникам пришлось научиться жить!
Великобритания имеет долгую историю сотрудничества, дружбы и открытого диалога с нашими партнерами по Персидскому заливу. И хотя не существует единой формулы успеха – особенно в регионе с различными культурами и различными политическими системами, - мы все еще можем многому научиться друг у друга о будущем правительства.
Поэтому сегодня я расскажу о 5 принципах, которые характеризуют подход Великобритании к реформе Государственной службы с момента формирования коалиционного правительства в 2010 году.
Я подчеркиваю, что мы не начинали с этих принципов. Мы начали не с теории, а с практики внесения изменений, чтобы проверить, что работает, а что нет. эти принципы дистиллированы из этой практики и этого опыта. Они прагматичны, а не идеологичны. Я думаю, что они могут найти широкое применение для правительств любого происхождения, будь то правые, центристские или левые. Все мы сталкиваемся с одними и теми же проблемами, и все мы можем учиться на опыте друг друга.
Первый принцип реформы государственной службы-открытость.
Использование прозрачности и открытых данных для обеспечения непрерывного совершенствования может помочь правительствам решать растущие общественные потребности и проблемы жесткой экономии.
Это не всегда будет удобно. На самом деле прозрачность может быть крайне неудобной – открытые данные разоблачают отходы, и налогоплательщики могут точно видеть, как тратятся их деньги.
Но это обостряет подотчетность и информирует о выборе в пользу государственных услуг. И в сочетании с постоянно растущим технологическим потенциалом это в конечном счете приведет к созданию более подотчетных, эффективных и действенных правительств.
Открытые данные также являются сырьем для экономического роста-поддержки создания новых рынков, предприятий и рабочих мест.
В Великобритании мы взяли на себя обязательство расширить сферу охвата, широту и удобство использования публикуемых контрактных данных, что поможет стимулировать большее разнообразие государственных поставщиков.
А в прошлом году правительства стран "Большой восьмерки" собрались вместе под председательством Великобритании, чтобы согласовать историческую Хартию открытых данных. Это устанавливает принципы для выпуска и повторного использования данных, а также для обеспечения их доступности. Наличие этих принципов открытости является важнейшим элементом стимулирования роста и обеспечения последовательности, помогая правительствам и предприятиям работать более тесно вместе.
Прозрачность-это идея, чье время пришло. И это друг реформатора. Правительства, которые работают с ним и идут с зерном, будут сильнее для него.
Еще в 2010 году, когда было сформировано коалиционное правительство, Великобритания тратила 4 фунта стерлингов на каждые 3 фунта, которые она собирала в виде налогов. Миллиарды фунтов были растрачены на бесполезные консультации, ненужную рекламу и провальные проекты. И не было предпринято никаких усилий, чтобы справиться с миллионами, потерянными каждый год из-за мошенничества, ошибок и долгов.
Многие из основополагающих компонентов эффективного управления и эффективного надзора бросались в глаза своим отсутствием.
Поэтому уже через несколько дней после вступления в должность мы ввели жесткий контроль за расходованием средств на дискреционные расходы в центральных департаментах.
Мы сразу же начали пересматривать контракты с нашими крупнейшими поставщиками – имея дело с ними как с единым клиентом, вместо того чтобы позволить им играть одну часть правительства против другой.
Мы также сократили размер государственной службы более чем на 15%, что позволило нам сократить стоимость правительственного имущества, освободив здания, которые больше не были нужны.
И мы создали то, чего так долго не хватало правительству, – сильный корпоративный центр. Известная как группа эффективности и реформ, она работает через искусственные ведомственные границы для реализации межведомственных решений межведомственных проблем.
Речь идет о том, чтобы сделать работу правительства более похожей на лучший бизнес; обеспечение того, чтобы каждый пенни денег налогоплательщиков использовался с максимальным эффектом.
И в результате этого жесткого подхода в первый год мы сэкономили 3,75 миллиарда фунтов стерлингов, во второй-5,5 миллиарда фунтов стерлингов , в третий-10 миллиардовфунтов стерлингов .
А в первом полугодии текущего финансового года мы сэкономили 5,4 млрд фунтов стерлингов – на 73% больше, чем в аналогичном периоде прошлого года.
Но нам нужно сделать гораздо больше, чтобы сбалансировать бухгалтерские книги – нам нужно найти новые и лучшие способы работы.
Поэтому мой третий принцип заключается в том, что жесткий контроль над центром должен сочетаться с более слабым контролем над операциями.
Спин-ауты и услуги, заказанные за пределами государственного сектора, должны стать нормой.
Взаимные государственные услуги, совместные предприятия и благотворительные предприятия являются привлекательными альтернативами старому бинарному выбору между предоставлением услуг собственными силами или полной кровавой приватизацией.
Это была застойная, жесткая и лишенная воображения модель, которая подавляла инновации.
Таким образом, в Великобритании мы нарушаем монополию государственного сектора на предоставление услуг. У нас уже есть около 80 живых и торговых сотрудников, принадлежащих mutuals, по сравнению всего с 9 в 2010 году, с ответственностью за услуги на сумму более 1 миллиарда фунтов стерлингов - все, от библиотек до социальной помощи пожилым людям.
Они способствуют развитию чувства сопричастности и расширению прав и возможностей. Каждый понимает свою роль. У каждого есть стимул заставить его работать.
И это освобождает работников государственного сектора, чтобы они делали свою работу так, как они знают лучше всего, потому что люди, которые знают лучше всего, - это не политики или бюрократы, а те, кто предоставляет фронтовые услуги изо дня в день.
Когда этот идеал государственной службы сочетается с предпринимательством, он может быть невероятно мощной силой.
Это часть менталитета, который возвышает услугу, которую получает общественность, над структурой, которая ее предоставляет.
Каждая лишняя страница, каждый ненужный вопрос-это еще один тупик для сердитого, разочарованного и сбитого с толку пользователя.
Таким образом, под цифровым по умолчанию мы подразумеваем создание цифровых услуг, которые настолько просты, что все те, кто может ими пользоваться, захотят это сделать, а те, кто не может, получат необходимую им поддержку.
Это итеративный процесс-построение и тестирование в небольших кусках и быстрая работа над улучшениями на этом пути. Обратная связь продолжается – так же как и уточнения – и со временем услуги будут развиваться, чтобы идти в ногу с новыми требованиями.
И мы можем достичь огромной экономии средств, делая это таким образом.
В прошлом правительства редко – если вообще когда-либо-консультировались с людьми по поводу услуг, которыми они пользовались. Это был подход "Большого Взрыва", который отправил деньги и ожидания в черную дыру.
В первую очередь публика увидит службу, когда она выйдет в эфир, и к этому времени будет слишком поздно что-либо менять, если она не сработает.
Но это совершенно неверный путь.
Только когда вы узнаете, чего хотят люди, как они хотят, чтобы это было доставлено и как они намерены это использовать, вы даже начинаете думать о разработке сервиса или создании технологии.
А цифровые государственные услуги также могут стимулировать поколение ведущих мировых компаний в области программного обеспечения и услуг.
Взяв на себя обязательства по открытым стандартам и программному обеспечению с открытым исходным кодом, правительства могут создать более открытый рынок для поставщиков ИТ, усилив конкуренцию, снизив затраты на лицензирование и продвигая инновации.
Все это требует правильных навыков и культуры в рамках государственной службы, поэтому мой пятый принцип-инновации.
Государственным служащим должна быть предоставлена гибкость, позволяющая им пробовать разумные и новаторские идеи, отвергая те, которые не работают, и принимая те, которые работают.
Риск и безрассудство-это не одно и то же: риск, если им правильно управлять, может быть новаторским, оригинальным и трансформирующим.
А настоящая ошибка заключается не в том, чтобы сделать одну – единственную ошибку-новые простительны, повторные-еще меньше. Настоящая ошибка заключается в том, чтобы никогда не пробовать ничего нового в первую очередь – или продолжать делать что-то, что не работает.
Поэтому нам нужна более открытая и менее бюрократическая культура, ориентированная на достижение результатов, а не на процесс или структуры.
Там, где люди чувствуют себя способными бросить вызов - так что статус-кво получает такое же пристальное внимание, как и новая идея.
И там, где государственные служащие получают необходимую им подготовку и навыки, а также ответственность за выполнение своей работы и ответственность за то, чего они добиваются.
И что за навыки я имею в виду?
Я говорю о коммерческих навыках, необходимых для того, чтобы государственные служащие чувствовали себя уверенно, заказывая услуги из частного и добровольного секторов.
Цифровые навыки, необходимые для разработки онлайн-сервисов, основанных на потребностях пользователей.
А также лидерские навыки, необходимые для принятия изменений, необходимых для выполнения правительственных приоритетов и проектов в срок и в рамках бюджета.
Все институты должны идти в ногу с меняющимися обстоятельствами - лучшие организации постоянно стремятся к самосовершенствованию.
А в государственном секторе успех должен измеряться не количеством сотрудников или отработанными часами, не электронными таблицами и электронными письмами, а ответом на вопрос: “как моя сегодняшняя работа помогла людям?”
Таковы, на мой взгляд, должны быть характеристики продуктивных, эффективных и успешных правительств в настоящее время и в будущем.
Но это гонка без финишной черты – мы никогда не сможем сказать “миссия выполнена” или “работа выполнена”.
Работа по повышению эффективности правительства никогда не заканчивается.
Соответственно, в связи с обозначенными выше проблемами и уже проводимыми изменениями, можно выделить следующие направления возможных реформ:
улучшение качества работы основных органов власти путем создания системы сдержек и противовесов и реформирования избирательной системы;
демократизация управления посредством более открытого процесса принятия решений и привлечения населения к участию в управлении на всех его уровнях, усиление роли референдумов и других механизмов прямой демократии;
укрепление механизмов правовой защиты граждан
децентрализация системы государственного управления посредством передачи полномочий на региональный уровень.
